Lo que un CONPES no puede prohibir

En junio del año pasado, la Comisión Sexta del Senado recibió tres ponencias sobre el mismo proyecto de ley en cinco días. El 13, una negativa. El 16, otra. El 18, una tercera. El 20 se archivó, no porque alguien lo hundiera en una votación sino porque se acabó la legislatura y el reloj hizo lo que no hizo nadie. El proyecto era el 442 de 2025 y pretendía regular la inteligencia artificial en Colombia.

Cuatro meses antes, en febrero, el Gobierno había aprobado el CONPES 4144, la Política Nacional de Inteligencia Artificial. Es un documento serio: fija un horizonte a 2030, reparte responsabilidades entre siete entidades y calcula una inversión indicativa cercana a los 479.000 millones de pesos. Se anunció como el paso que ponía a Colombia en el grupo de países con política pública de IA, y en cierto sentido lo es.

Lo que casi nadie explicó ese día es qué clase de documento es un CONPES.

Un plan no es una prohibición

El Consejo Nacional de Política Económica y Social aprueba documentos de planeación. Sirven para ordenar el gasto del Estado, comprometer a las entidades públicas y trazar metas. Son obligatorios hacia adentro: le dicen al Ministerio TIC, al DNP o a MinCiencias qué tienen que hacer con su presupuesto.

Hacia afuera no dicen nada. Un CONPES no crea un derecho que usted pueda reclamar. No impone un deber a una empresa privada. No define una sanción. No hay juez que falle citándolo como fundamento de una obligación entre particulares. Si mañana una entidad financiera niega un crédito con un modelo que nadie puede auditar, el CONPES 4144 no le da a usted una sola herramienta.

La distinción importa porque el vacío que la gente cree cubierto sigue abierto. La pregunta que llega a un abogado no es qué va a investigar el país en 2030. Es quién responde cuando un sistema decide, con qué derecho se exige una explicación, y qué pasa si la empresa contesta que el modelo es propiedad de un tercero.

Tres intentos, un mismo final

El 442 no fue el primero en morir así, ni es el dato más fuerte: ese es anterior. El 9 de agosto de 2023, los senadores Pedro Flórez y Sandra Ramírez radicaron el proyecto 91 de 2023, sobre el deber de información para el uso responsable de la inteligencia artificial. Avanzó más: la Comisión Sexta del Senado lo aprobó en primer debate el 23 de abril de 2024. Aun así se archivó el 20 de junio de 2025 —el mismo día que el 442— por el mismo artículo 190 de la Ley 5 de 1992. Un proyecto que ya había ganado una votación murió por el calendario, no por el debate.

El 28 de julio del año pasado, MinCiencias radicó un tercer intento. El proyecto quedó numerado 043 de 2025 en el Senado y 324 de 2025 en la Cámara. El mensaje de urgencia de la Presidencia no llegó ese día: el Gobierno lo radicó después, el 8 de septiembre, la figura que obliga a cada cámara a decidir sobre el proyecto en 30 días.

Tuvo ponencia para primer debate desde diciembre. No alcanzó a votarse: el 20 de junio de este año, cuando terminó la legislatura, el proyecto se archivó otra vez, por el mismo artículo. Nueve meses con mensaje de urgencia no bastaron. La urgencia, en el reglamento del Congreso, es una prioridad en el orden del día, no un plazo que se venza contra nadie. El 91 no la tuvo en 2023. El 442 tampoco. El 043 sí la tuvo, y no cambió el resultado. En julio, el Gobierno radicó un cuarto intento: el 025 de 2026, que repite el articulado del que acababa de archivarse.

Lo que se decide mientras tanto

Ninguna de estas dos cosas —la política aprobada y la ley que no llegó— detiene lo que ya está pasando. Las entidades públicas están comprando sistemas, los bancos están calificando riesgo, los colegios están usando detectores y las oficinas están redactando con modelos que nadie declaró. Todo eso ocurre bajo las normas generales que ya existían: habeas data, protección al consumidor, responsabilidad civil. Normas escritas para un mundo donde la decisión siempre tenía un autor identificable.

No es que Colombia esté desregulada. Es que está regulada por analogía, que es la manera más cara de estarlo: cada caso hay que discutirlo desde cero, cada juez decide con las herramientas que encuentra, y el resultado depende de quién tenga mejor abogado.

Y hay un costo que se paga antes de cualquier pleito. Sin regla clara, la entidad pública prudente no compra, el proveedor serio no arriesga y el que sí avanza suele ser el que menos tiene que perder. La ausencia de ley no frena la adopción: frena la adopción cuidadosa.

La parte que sí es urgente

El CONPES hizo lo que un CONPES puede hacer. Ordenó plata, repartió tareas y fijó una meta. Si en 2030 Colombia tiene más investigación, más talento formado y más infraestructura de cómputo, habrá servido.

Pero la pregunta que se le hace hoy a un sistema —¿por qué me negaste?, ¿quién responde?, ¿ante quién reclamo?— no la contesta un documento de planeación, y no la va a contestar por acumulación de anuncios. La contesta una ley, y esa ley ha muerto tres veces sin que el Congreso la rechace una sola: el 91, el 442 y el 043 se archivaron los tres por tránsito de legislatura, no porque alguien votara en contra.

Mientras tanto conviene no confundir los dos objetos. Tener política de inteligencia artificial y tener regulación de inteligencia artificial son cosas distintas, y solo una de las dos le sirve al que ya perdió algo.

Declaración de interés: el autor fue director de la Agencia Nacional Digital hasta octubre de 2023 y, previamente, jefe de la oficina de informática del Fondo Nacional del Ahorro. Esta columna analiza la política y la regulación de inteligencia artificial del Estado colombiano, un terreno cercano al que ocupó en esos cargos.