Su negocio gasta más tiempo y dinero en el ICA que en la nómina

De cada cien pesos y cada cien horas que los negocios formales de Bogotá dedicaron a cumplir con sus impuestos, cincuenta y cinco se fueron en uno solo: el de industria y comercio. La liquidación y el pago de la nómina se llevaron veinticinco. El predial, cuatro. La cifra es de una encuesta del Grupo Banco Mundial hecha con la Cámara de Comercio de Bogotá y la Secretaría Distrital de Hacienda, publicada en 2016 con datos de 2013.

Un impuesto. Más de la mitad del esfuerzo.

El ICA se discute poco, y cuando se discute, se discute la tarifa: que si gravar ingresos brutos en vez de utilidades castiga a las empresas de margen bajo, que si el diez por mil es mucho. Conversación legítima. También la parte barata del problema.

Lo que cuesta antes de la tarifa

El mismo estudio midió lo que cuesta cumplir con los tributos del distrito: industria y comercio, avisos y tableros, predial, vehículos. En promedio, 5.425.809 pesos al año por negocio: el 2,3 % de sus ingresos brutos. Hasta ahí, un número más. Lo que importa es la desagregación. Para los negocios pequeños ese costo equivalía al 3,3 % de sus ingresos; para los grandes, al 0,4 %. Más de ocho veces. El estudio lo escribe sin eufemismos: «El costo de cumplimiento tributario es regresivo».

Y dice de dónde venía buena parte: «la obligación de presentar la declaración del ICA bimestralmente en el caso de negocios pequeños que pertenecen al régimen común». El 37 % de los encuestados encontraba difícil o muy difícil hacer esa declaración. El 42 % señalaba la falta de claridad de la legislación y la reglamentación, empezando por la territorialidad: saber en qué municipio se causó cada peso.

Compare los dos órdenes de magnitud. Cumplir con los impuestos locales le costaba al pequeño el 3,3 % de sus ingresos brutos. La tarifa máxima que un concejo puede cobrarle de ICA sobre esos mismos ingresos, según el artículo 342 de la Ley 1819 de 2016, es el diez por mil: el uno por ciento. No son la misma cuenta y no pretendo que lo sean. Pero el trámite dejó de ser un accesorio del impuesto hace rato.

El inciso que autorizó mil versiones

La respuesta obvia es unificar, y se intentó. El artículo 344 de esa misma ley —en el texto que le dio el artículo 69 de la Ley 1955 de 2019— obliga a municipios y distritos a exigir la declaración del ICA en un formulario único nacional diseñado por la Dirección General de Apoyo Fiscal. El Ministerio de Hacienda lo expidió con la Resolución 4056 del 1.º de diciembre de 2017, aplicable desde enero de 2018.

El segundo inciso de ese artículo dice el resto: cuando los municipios establezcan mecanismos de retención en la fuente del ICA, «tales formularios serán adaptados a partir del formulario único nacional por cada entidad». Por cada entidad. La norma que unificó la declaración autorizó, en el renglón siguiente, que la retención tuviera tantas versiones como jurisdicciones. La retención es la obligación frecuente: la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial, que el Gobierno conformó en 2019, constató en su informe final de 2020 que se practica con periodicidad mensual, bimestral, trimestral o semestral según lo determine cada municipio, y recomendó «garantizar la unificación de formularios y plazos».

Setenta y un municipios y el noventa por ciento

Falta la otra mitad de la cuenta. En 2018, Bogotá recaudó el 43,9 % de todo el ICA del país; Medellín, el 7,3 %; Barranquilla, el 4,3 %; Cali, el 4,2 %; Cartagena, el 3,5 %. El 70 % del recaudo nacional se concentra en diez municipios, el 80 % en veintisiete y el 90 % en setenta y uno. El índice de Gini del impuesto, según cálculos de la Dirección de Apoyo Fiscal, es de 0,95.

La obligación no se concentra en nada. Se causa donde se realiza la actividad, con las reglas del artículo 343: la venta donde está el establecimiento o donde se perfecciona el negocio; el servicio donde se ejecuta. Reglas razonables, una por una. Sumadas, quien vende en todo el país declara en todo el país. Igual donde el impuesto suma millones que donde suma cien mil pesos.

La cifra que se citó sin volver a la fuente

Un detalle sobre cuánto se revisa esto. Al citar esa encuesta, la Comisión escribió en 2020 que «los costos de cumplimiento del impuesto» eran el 2,3 % de los ingresos brutos y el 3 % en las empresas pequeñas. El estudio dice otra cosa: ese 2,3 % es la suma de los impuestos locales de Bogotá, no el ICA solo, y el dato de las pequeñas es 3,3 %. La conclusión de fondo no cambia. El método sí.

Bogotá se arregló a sí misma

El Concejo de Bogotá corrigió su parte, y lo hizo justo después. El artículo cuarto del Acuerdo 648 de 2016 se titula, sin rodeos, «Simplificación de la declaración del impuesto de industria y comercio»: desde el 13 de enero de 2017 el ICA se declara una vez al año en el Distrito, salvo para quienes su impuesto a cargo del año anterior supere 391 UVT, que siguen declarando cada dos meses. Exactamente el mecanismo que la encuesta señaló como fuente del sobrecosto, corregido para una sola ciudad. Un concejo, un acuerdo, un municipio.

Ahí está el fondo del asunto: el alivio se legisla al detal y la obligación se causa al por mayor.

Hay un mecanismo que sí rompió esa lógica. El régimen simple de tributación integra el ICA consolidado —con avisos y tableros y la sobretasa bomberil— en una sola tarifa, y desde el 1.º de enero de 2021 todos los municipios recaudan por esa vía frente a quienes se acogieron. El contribuyente presenta una declaración anual consolidada. No la recibe el municipio: la recibe la DIAN.

Léalo con calma, porque es incómodo. La manera que encontró el país de bajarle a un contribuyente pequeño el costo de cumplir con el ICA fue dejar de cobrárselo en la ventanilla del municipio. Y ni siquiera para todos: es opcional y solo entra quien el año anterior haya obtenido ingresos brutos inferiores a 80.000 UVT. El resto sigue pagando dos cosas. La tarifa que fija su concejo, y un costo que no fija nadie.

Ese costo se causa todos los años, sale del mismo bolsillo y pesa más entre más pequeño sea el negocio. Se comporta como un impuesto. La diferencia es que no financia nada.